Σύνοψη: Το φαινόμενο των απευθείας αναθέσεων στα υπουργεία έχει αποκτήσει ιδιαίτερη ένταση την τελευταία πενταετία, ιδίως υπό το βάρος της πανδημίας Covid-19 και των διαδοχικών νομοθετικών εξαιρέσεων. Τα στοιχεία δείχνουν εκτεταμένη χρήση αυτής της διαδικασίας, τόσο σε επιμέρους έργα όσο και σε ευρύτερες πολιτικές υλοποίησης. Ενδεικτικά, μόνο στο υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης καταγράφηκαν εκατοντάδες συμβάσεις εκατομμυρίων ευρώ, ενώ σε συνολικό επίπεδο το ελληνικό Δημόσιο προχώρησε σε πάνω από ένα εκατομμύριο απευθείας αναθέσεις την περίοδο 2020–2025, συνολικού ύψους 18,5 δισ. ευρώ .
Η πρακτική αυτή υπερασπίζεται ως αναγκαία για την ταχύτητα υλοποίησης έργων, ιδιαίτερα σε κρίσιμες περιόδους. Ωστόσο, δέχεται έντονη κριτική για έλλειψη ανταγωνισμού, περιορισμένη διαφάνεια και ενίσχυση ενός μοντέλου κρατικής εξάρτησης από συγκεκριμένους παρόχους. Το άρθρο εξετάζει τις πολιτικές, διοικητικές και θεσμικές διαστάσεις του ζητήματος, αναδεικνύοντας τις αντιφάσεις μεταξύ αποτελεσματικότητας και λογοδοσίας.
———-
Αναλυτικά
Το πλαίσιο των απευθείας αναθέσεων: θεσμός ή εξαίρεση;
Οι απευθείας αναθέσεις αποτελούν ένα νόμιμο εργαλείο της δημόσιας διοίκησης, προβλεπόμενο από το πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων. Στην ουσία τους, συνιστούν διαδικασία ανάθεσης χωρίς ανοικτό διαγωνισμό, όταν το ύψος της σύμβασης είναι χαμηλό ή όταν συντρέχουν έκτακτοι λόγοι.
Ωστόσο, η κρίσιμη παράμετρος δεν είναι η ύπαρξη του εργαλείου, αλλά η έκταση της χρήσης του. Όταν μια εξαίρεση μετατρέπεται σε κανόνα, τότε μεταβάλλεται και η φύση του διοικητικού συστήματος.
Η περίοδος της πανδημίας Covid-19 λειτούργησε ως καταλύτης. Με αλλεπάλληλες νομοθετικές παρεμβάσεις και πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, διευρύνθηκαν οι δυνατότητες απευθείας αναθέσεων, επιτρέποντας ταχύτερες διαδικασίες για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών. Στην πράξη, όμως, αυτές οι εξαιρέσεις διατηρήθηκαν για μεγάλο χρονικό διάστημα, επηρεάζοντας συνολικά τη λειτουργία των υπουργείων.
Το υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης: εργαστήριο εφαρμογής
Το υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης αποτέλεσε ένα από τα πιο χαρακτηριστικά πεδία εφαρμογής αυτής της πρακτικής. Σύμφωνα με δημοσιευμένα στοιχεία, μέσα σε τρία χρόνια καταγράφηκαν 475 συμβάσεις συνολικού ύψους περίπου 26 εκατομμυρίων ευρώ μέσω απευθείας αναθέσεων και κλειστών διαδικασιών.
Η κριτική που ασκήθηκε επικεντρώθηκε σε δύο βασικά σημεία:
- Στην έκταση των αναθέσεων
- Στη χρήση εξαιρετικών διαδικασιών για μεγάλο χρονικό διάστημα
Επιπλέον, επισημάνθηκε ότι το υπουργείο λειτουργούσε επί μακρόν υπό καθεστώς ειδικών εξαιρέσεων από το γενικό πλαίσιο δημοσίων συμβάσεων, λόγω των ρυθμίσεων της περιόδου Covid .
Από την άλλη πλευρά, η κυβερνητική επιχειρηματολογία υπογράμμισε ότι οι απευθείας αναθέσεις αντιστοιχούσαν σε μικρό ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού έργων, —κάτω από 2%—, και ότι τηρήθηκε πλήρως η νομιμότητα .
Η αντίθεση αυτή αναδεικνύει ένα βασικό πολιτικό δίλημμα: η αξιολόγηση δεν γίνεται μόνο σε απόλυτα μεγέθη, αλλά και σε όρους θεσμικής ποιότητας.
Η λογική της «ταχύτητας» έναντι της «διαφάνειας»
Η βασική δικαιολογία για τη χρήση απευθείας αναθέσεων είναι η ανάγκη ταχύτητας. Σε ένα περιβάλλον όπου τα έργα ψηφιακού μετασχηματισμού, οι τεχνολογικές υποδομές και οι υπηρεσίες προς τον πολίτη πρέπει να υλοποιηθούν άμεσα, οι χρονοβόρες διαγωνιστικές διαδικασίες θεωρούνται ανασταλτικός παράγοντας.
Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για έργα πληροφορικής, όπου η τεχνολογία εξελίσσεται ταχύτατα και η καθυστέρηση μπορεί να οδηγήσει σε απαξίωση επενδύσεων.
Ωστόσο, η ταχύτητα έχει κόστος:
- Περιορίζει τον ανταγωνισμό
- Αυξάνει τον κίνδυνο επιλογής μη βέλτιστων λύσεων
- Δημιουργεί περιβάλλον αδιαφάνειας
Η εμπειρία δείχνει ότι όταν οι απευθείας αναθέσεις χρησιμοποιούνται συστηματικά, διαμορφώνεται ένα «κλειστό σύστημα» παρόχων, με επαναλαμβανόμενες συνεργασίες.
Το ευρύτερο κυβερνητικό πλαίσιο: αριθμοί και τάσεις
Το φαινόμενο δεν περιορίζεται σε ένα υπουργείο. Σε επίπεδο συνολικού κράτους, η έκταση είναι εντυπωσιακή.
Σύμφωνα με στοιχεία του ΚΗΜΔΗΣ, την περίοδο 2020–2025 υπογράφηκαν πάνω από 1.033.000 συμβάσεις με απευθείας ανάθεση, συνολικής αξίας 18,5 δισ. ευρώ.
Τα δεδομένα αυτά δείχνουν:
- Μια θεαματική αύξηση της χρήσης της διαδικασίας
- Μετατόπιση της δημόσιας δαπάνης προς μη ανταγωνιστικές μορφές ανάθεσης
Παράλληλα, έρευνες καταγράφουν χιλιάδες συμβάσεις συμβουλευτικών υπηρεσιών στο Δημόσιο, με συνολική αξία που φτάνει σε δισεκατομμύρια ευρώ.
Η τάση αυτή συνδέεται με την ενίσχυση ενός μοντέλου «consultocracy», όπου η δημόσια διοίκηση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από εξωτερικούς συμβούλους.
Από το υπουργείο Παιδείας στο υπουργείο Οικονομικών
Η πρακτική των απευθείας αναθέσεων εμφανίζεται, με διαφορετική ένταση, και σε άλλα υπουργεία.
Στο υπουργείο Παιδείας, η ψηφιακή μετάβαση της εκπαίδευσης, τα νέα προγράμματα και οι τεχνολογικές υποδομές δημιούργησαν πεδίο για συμβάσεις υπηρεσιών και έργων.
Στο υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, η διαχείριση πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης και η ανάγκη γρήγορης υλοποίησης επενδύσεων ενίσχυσαν επίσης τη χρήση ευέλικτων διαδικασιών.
Η κοινή συνισταμένη είναι σαφής:
- όσο μεγαλύτερη η πίεση για απορρόφηση κονδυλίων και υλοποίηση έργων, τόσο μεγαλύτερη η προσφυγή σε απευθείας αναθέσεις.
Πολιτική αντιπαράθεση και ρητορική
Το ζήτημα των απευθείας αναθέσεων αποτελεί αντικείμενο έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης.
Η αντιπολίτευση κάνει λόγο για:
- «πακτωλό» αναθέσεων
- ευνοϊκή μεταχείριση συγκεκριμένων εταιρειών
- απουσία ουσιαστικού ελέγχου
Από την άλλη πλευρά, η κυβερνητική γραμμή εστιάζει σε:
- νομιμότητα διαδικασιών
- μικρό ποσοστό επί του συνολικού προϋπολογισμού
- ανάγκη αποτελεσματικότητας
Η αντιπαράθεση αυτή δεν είναι απλώς επικοινωνιακή. Αντανακλά δύο διαφορετικά μοντέλα διακυβέρνησης:
- ένα που δίνει έμφαση στην ταχύτητα και την εκτέλεση
- ένα που προτάσσει τη διαφάνεια και τον ανταγωνισμό
Θεσμικές συνέπειες και ζητήματα διακυβέρνησης
Η συστηματική χρήση απευθείας αναθέσεων έχει βαθύτερες συνέπειες:
α. Υποβάθμιση του ανταγωνισμού: Οι ανοικτοί διαγωνισμοί εξασφαλίζουν συμμετοχή περισσότερων εταιρειών και καλύτερες τιμές. Η απευθείας ανάθεση περιορίζει αυτή τη δυνατότητα.
β. Δημιουργία εξαρτήσεων: Όταν συγκεκριμένοι πάροχοι αναλαμβάνουν επαναλαμβανόμενα έργα, δημιουργείται σχέση εξάρτησης μεταξύ κράτους και ιδιωτών.
γ. Περιορισμένη λογοδοσία: Παρότι οι συμβάσεις δημοσιεύονται στη «Διαύγεια», η ουσιαστική αξιολόγηση της σκοπιμότητας και της αποτελεσματικότητας είναι περιορισμένη.
δ. Θεσμική «κανονικοποίηση» της εξαίρεσης: Το πιο κρίσιμο ίσως στοιχείο είναι ότι η εξαίρεση παύει να θεωρείται προσωρινή και ενσωματώνεται στη λειτουργία του κράτους.
- Η ευρωπαϊκή διάσταση: Η Ελλάδα δεν αποτελεί εξαίρεση σε ευρωπαϊκό επίπεδο όσον αφορά την αύξηση των απευθείας αναθέσεων την περίοδο της πανδημίας.
Ωστόσο, σε πολλές χώρες οι εξαιρέσεις είχαν σαφή χρονικό ορίζοντα. Στην ελληνική περίπτωση, η παράταση αυτών των ρυθμίσεων και η ευρεία χρήση τους δημιουργούν ερωτήματα για τη συμμόρφωση με τις αρχές της ενωσιακής νομοθεσίας περί ανταγωνισμού.
Το ζήτημα της διαφάνειας και των δεδομένων
Ένα σημαντικό στοιχείο είναι η ύπαρξη δεδομένων μέσω του ΚΗΜΔΗΣ και της «Διαύγειας».
Η πρόσβαση αυτή επιτρέπει:
- δημοσιογραφικές έρευνες
- κοινοβουλευτικό έλεγχο
- κοινωνική λογοδοσία
Ωστόσο, η ποσότητα των δεδομένων δεν ισοδυναμεί με ουσιαστική διαφάνεια. Χρειάζεται επεξεργασία, ανάλυση και πολιτική βούληση για αξιοποίηση.
Προς ένα νέο μοντέλο δημοσίων συμβάσεων;
Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η σημερινή κατάσταση αποτελεί μεταβατικό στάδιο ή μόνιμη μετατόπιση.
Ένα βιώσιμο μοντέλο θα πρέπει να συνδυάζει:
- ταχύτητα διαδικασιών
- διαφάνεια
- ανταγωνισμό
- αποτελεσματικό έλεγχο
Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με:
- ψηφιοποίηση διαγωνισμών
- απλοποίηση διαδικασιών χωρίς κατάργηση ελέγχων
- ενίσχυση ανεξάρτητων αρχών
Συνολικά…
Η εξέλιξη των απευθείας αναθέσεων στα υπουργεία αποτυπώνει μια βαθύτερη μεταβολή στον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Από εργαλείο έκτακτης ανάγκης, μετατράπηκαν σταδιακά σε συστηματική πρακτική, ιδίως σε τομείς υψηλής πολιτικής προτεραιότητας όπως η ψηφιακή διακυβέρνηση, η εκπαίδευση και η οικονομική πολιτική.
Τα διαθέσιμα στοιχεία δείχνουν ότι το φαινόμενο δεν είναι μεμονωμένο αλλά δομικό, με δισεκατομμύρια ευρώ να κατευθύνονται μέσω μη ανταγωνιστικών διαδικασιών. Την ίδια στιγμή, η επίκληση της νομιμότητας δεν αρκεί για να απαντήσει στα ζητήματα θεσμικής ποιότητας, διαφάνειας και λογοδοσίας.
Η πραγματική πρόκληση δεν είναι η κατάργηση των απευθείας αναθέσεων — που είναι πρακτικά αδύνατη — αλλά ο περιορισμός τους σε σαφώς καθορισμένα πλαίσια και η επαναφορά της ισορροπίας με τις ανοικτές διαδικασίες.
Εάν η τάση συνεχιστεί χωρίς ουσιαστικούς ελέγχους, υπάρχει κίνδυνος παγίωσης ενός μοντέλου διοίκησης όπου η ευελιξία υπερισχύει της θεσμικής εγγύησης. Αντίθετα, μια στρατηγική επαναθεμελίωσης των δημοσίων συμβάσεων μπορεί να μετατρέψει την κρίση διαφάνειας σε ευκαιρία εκσυγχρονισμού του κράτους.
—————-
«Βροχή» έπεσαν οι απευθείας αναθέσεις στο εξάμηνο (naftemporiki.gr)
Στα 8,25 δισ. ευρώ η συνολική αξία των δημοσίων συμβάσεων – Πώς κατανέμονται κατά τύπο διαδικασίας
Με απευθείας ανάθεση δόθηκαν το πρώτο εξάμηνο του 2024 οι τρεις στις τέσσερις δημόσιες συμβάσεις των συνολικά 8,25 δισ. που διέθεσε το Δημόσιο για υπηρεσίες, έργα, προμήθειες, τεχνικές ή λοιπές συναφείς υπηρεσίες.
Η αναλογία των δημοσίων συμβάσεων με απευθείας ανάθεση έναντι των άλλων διαδικασιών εμφανίζει συνεχή άνοδο τα τελευταία χρόνια, με αποτέλεσμα το εξεταζόμενο διάστημα να καταγράψει ιστορικό υψηλό. Μέχρι την κατάρριψη του επόμενου…
Όπως έγραψε η «Ν» τη Δευτέρα 2/9, η Κομισιόν ζητεί από την κυβέρνηση τη βελτίωση του πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων με τη σχετική δέσμευση να είναι ένα από τα «προαπαιτούμενα» της 5ης δόσης από το Ταμείο Ανάκαμψης.
Σύμφωνα με τα στοιχεία του Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ), στο διάστημα Ιανουαρίου – Ιουνίου 2024 υπογράφηκαν από 1.776 αναθέτουσες αρχές 108.774 συμβάσεις, συνολικής αξίας, όπως προαναφέρθηκε, 8,25 δισ. ευρώ.
Σε αξία, οι περισσότερες συμβάσεις αφορούν υπηρεσίες, ακολουθούν με μικρή διαφορά τα έργα και έπονται οι προμήθειες, οι μελέτες και οι τεχνικές και λοιπές συναφείς υπηρεσίες.
Ως προς το είδος της διαδικασίας, στην πρώτη θέση από απόψεως αξίας βρίσκονται οι συμβάσεις με ανοικτή διαδικασία, με το ποσό που έχει διατεθεί να υπερβαίνει το 50% του συνόλου των δημοσίων συμβάσεων.
Σε τροχιά αύξησης
Ωστόσο, ως προς τον αριθμό στην πρώτη θέση με τεράστια απόσταση είναι οι συμβάσεις με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης, οι οποίες χρόνο με το χρόνο αυξάνονται, τόσο σε αριθμό όσο και σε αξία.
Ειδικότερα, από το σύνολο των 108.774 συμβάσεων του πρώτου εξαμήνου, οι 80.835 (περιλαμβάνονται και οι συμβάσεις για κάλυψη αναγκών σχετικά με την αντιμετώπιση του Covid-19) έχουν γίνει με απευθείας ανάθεση. Δηλαδή, σε ποσοστό επί του συνόλου οι συμβάσεις με απευθείας ανάθεση ανέρχονται στο 74,3%. Δηλαδή οι τρεις στις τέσσερις συμβάσεις ανατίθενται απευθείας.
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι και με αφορμή την αύξηση των ορίων για τις δημόσιες συμβάσεις από τις 20.000 ευρώ στις 30.000 ευρώ για υπηρεσίες και προμήθειες και από τις 30.000 ευρώ στις 60.000 για έργα και προϊόντα και υπηρεσίες τεχνολογίας, καταγράφεται μια σταδιακή πλην σημαντική αύξηση των απευθείας αναθέσεων.
Για παράδειγμα, καθ’ όλη τη διάρκεια του 2023 το ποσοστό των απευθείας αναθέσεων ανήλθε στο 72%, όταν το 2021 δεν ξεπερνούσε το 65%. Το πρώτο εξάμηνο του 2024, όπως προαναφέραμε, ξεπέρασε το 74%.
Η τακτική προσφυγής των αναθετουσών αρχών στις απευθείας αναθέσεις έχει προκαλέσει τις παρεμβάσεις τόσο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το οποίο σε έρευνά του διαπίστωσε κατάχρηση της συγκεκριμένης διαδικασίας με αποτέλεσμα να προκαλείται βλάβη στο δημόσιο συμφέρον και στον ανταγωνισμό μεταξύ των επιχειρήσεων, αλλά και της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων που ζητεί επανειλημμένως από τις αναθέτουσες αρχές να προχωρούν στις προκηρύξεις διαγωνισμών.
Ανοικτή διαδικασία
Παρά τον κατακλυσμό των απευθείας αναθέσεων, ευτυχώς στην πρώτη θέση σε αξία παραμένουν οι συμβάσεις με ανοικτή διαδικασία. Το εξεταζόμενο διάστημα υπογράφηκαν με τη συγκεκριμένη διαδικασία 16.061 συμβάσεις, αξίας 4,6 δισ. ευρώ.
Στη δεύτερη θέση σε αξία βρίσκονται οι συμβάσεις με απευθείας ανάθεση, οι οποίες, χωρίς να περιλαμβάνονται και αυτές για κάλυψη αναγκών για την αντιμετώπιση του Covid-19, ανέρχονται σε 80.361, αξίας 1,226 δισ. ευρώ.
Ακολουθούν:
- οι 1.243 συμβάσεις με κλειστή διαδικασία αξίας 1,168 δισ. ευρώ
- οι 3.490 συμβάσεις με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση αξίας 1,032 δισ. ευρώ
- οι 1.426 συμβάσεις με τη διαδικασία του άρθρου 128 αξίας 135 εκατ. ευρώ
- οι 2.776 συμβάσεις με τη διαδικασία του συνοπτικού διαγωνισμού αξίας 30,8 εκατ. ευρώ
- οι 1.816 συμβάσεις με ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση αξίας 17,8 εκατ. ευρώ
- οι 846 συμβάσεις με τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης με προηγούμενη προκήρυξη διαγωνισμού αξίας 14,8 εκατ. ευρώ
- οι 474 συμβάσεις με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης (Covid-19) αξίας 7,6 εκατ. ευρώ
- οι 266 συμβάσεις με τη διαδικασία του ανταγωνιστικού διαλόγου αξίας 1,4 εκατ. ευρώ
- οι 13 συμβάσεις με τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση (Covid-19) αξίας 956 χιλ. ευρώ.
- Στην τελευταία θέση βρίσκονται οι 2 συμβάσεις με τη διαδικασία της σύμπραξης καινοτομίας, αξίας 15 χιλιάδων ευρώ.
Υπηρεσίες και έργα
Οι υπηρεσίες, με 42.986 συμβάσεις, συνολικού ποσού 3,068 δισ. ευρώ, βρίσκονται στην πρώτη θέση σε ό,τι αφορά την αξία ανά είδος δημόσιας σύμβασης το α’ εξάμηνο 2024 και ακολουθούν με μικρή απόσταση οι 2.638 συμβάσεις για έργα, αξίας 3,052 δισ. ευρώ.
Για προμήθειες υπογράφηκαν 61.019 συμβάσεις αξίας σχεδόν 2 δισ. ευρώ, για μελέτες 658 συμβάσεις αξίας 81 εκατ. ευρώ και 1.473 συμβάσεις για τεχνικές ή λοιπές υπηρεσίες αξίας 52,5 εκατ. ευρώ.
Ως προς την αξία ανά κατηγορία φορέα, στην κορυφή βρίσκονται οι λοιποί φορείς με 14.958 συμβάσεις αξίας 3,25 δισ. και στη δεύτερη θέση οι φορείς ΟΤΑ με 40.923 συμβάσεις ύψους 2,416 δισ. ευρώ.
