Η εκρηκτική αύξηση των απευθείας αναθέσεων στο Δημόσιο τα τελευταία χρόνια δεν αποτελεί απλώς μια στατιστική ανωμαλία, αλλά ένα δομικό φαινόμενο με σοβαρές πολιτικές, θεσμικές και δημοσιονομικές προεκτάσεις.
γράφει ο «Αυτοδιοικητικός»
Τα στοιχεία που έρχονται στο φως τόσο από το Εθνικό Σύστημα Ηλεκτρονικών Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΣΗΔΗΣ) όσο και από την πρόσφατη, ιδιαίτερα αποκαλυπτική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σκιαγραφούν μια πραγματικότητα γενικευμένης καταχρηστικής χρήσης της εξαιρετικής αυτής διαδικασίας, με επίκεντρο –αλλά όχι αποκλειστικά– την Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Σύμφωνα με τα επίσημα δεδομένα του ΕΣΗΔΗΣ, μέσα σε μόλις δύο χρόνια ο αριθμός των απευθείας αναθέσεων αυξήθηκε κατά περίπου 39.200 περιπτώσεις: από 184.757 το 2023 σε περισσότερες από 224.000 σήμερα. Πρόκειται για αύξηση της τάξης του 21%, η οποία μεταφράζεται σε έναν μέσο όρο άνω των 640 απευθείας αναθέσεων ημερησίως. Το μέγεθος αυτό δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως συγκυριακό ή τεχνικό, αλλά αποκαλύπτει μια παγιωμένη πρακτική που τείνει να υποκαταστήσει τις κανονικές διαγωνιστικές διαδικασίες.
Μπροστά σε αυτή την εικόνα, το υπουργείο Ανάπτυξης επιχείρησε, στην εκπνοή του έτους, να παρέμβει θεσμικά, εκδίδοντας εγκύκλιο προς όλες τις αναθέτουσες αρχές. Στόχος της εγκυκλίου είναι να επαναβεβαιωθεί ο εξαιρετικός χαρακτήρας της απευθείας ανάθεσης, να αποσαφηνιστούν κρίσιμες πτυχές του θεσμικού πλαισίου και να αποτραπούν πρακτικές που αλλοιώνουν τη νομιμότητα και υπονομεύουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.
Στο κείμενο της εγκυκλίου υπογραμμίζεται ρητά ότι η απευθείας ανάθεση δεν αποτελεί «εύκολη λύση» για τη διοίκηση, αλλά διαδικασία που επιτρέπεται μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Υπενθυμίζεται ότι το ανώτατο όριο ανέρχεται στις 30.000 ευρώ χωρίς ΦΠΑ, ενώ σε ορισμένες κατηγορίες συμβάσεων υπηρεσιών και σε έργα τεχνολογιών πληροφορικής και επικοινωνιών, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, μπορεί να φτάσει τις 60.000 ευρώ. Ιδιαίτερη βαρύτητα αποδίδεται στον ορθό υπολογισμό της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης, καθώς και στην υποχρέωση προηγούμενης και τεκμηριωμένης έρευνας αγοράς.
Σύμφωνα με τα υπάρχοντα στοιχεία, το 2024 έγιναν 246.148 συμβάσεις από 1.961 φορείς του δημοσίου. Οι 188.770 ήταν απευθείας αναθέσεις.
Από 1.054 ΟΤΑ έγιναν συνολικά 98.633 συμβάσεις. Οι Απευθείας αναθέσεις ανήλθαν στις 81.596. Ποσοστό δηλαδή 82.72%. 147.515 ήταν οι συμβάσεις που έγιναν από φορείς εκτός ΟΤΑ. Οι απευθείας αναθέσεις ανήλθαν στις 107.208. Ποσοστό 72,65%
Ποσοτική και ποιοτική έρευνα στις Συμβάσεις 100 δήμων για το διάστημα από 19/8/2024 έως 19/8/2025 έδειξε ότι η παραγωγικότητα των δήμων είναι αντιστρόφως ανάλογη του τρόπου διαχείρισης των δημοτικών έργων και προμηθειών με απευθείας αναθέσεις..
Σ΄αυτό το διάστημα οι 100 αυτοί δήμοι σύναψαν κατά μέσο όρο 324 συμβάσεις εκ των οποίων ποσοστό 86,95% δηλαδή 281 συμβάσεις με απευθείας ανάθεση.
Το πρώτο συμπέρασμα είναι ότι η απλουστευμένη διαδικασία των απευθείας αναθέσεων δεν κάνει πιο παραγωγικούς τους δήμους. Αρκετοί δήμοι παρουσιάζονται με συμβάσεις πολύ παραπάνω από τον μέσο όρο των 324, ακόμη και με 1.000 και πλέον, έχοντας έναν ποσοστό απευθείας αναθέσεων κάτω του 60%.
Στον αντίποδα οι περισσότεροι δήμοι με ποσοστά απευθείας αναθέσεων άνω του 90% δεν παρουσιάζουν καμία ιδιαίτερη παραγωγικότητα και βρίσκονται και κάτω από τον μέσο όρο των 324 συμβάσεων.
Το δεύτερο συμπέρασμα είναι ότι ο μαγικός αριθμός των 29.000 ευρώ είναι ο αριθμός που παρουσιάζει την μεγαλύτερη συχνότητα των απευθείας αναθέσεων. Αυτό δείχνει ότι οι υπηρεσίες δεν τιμολογούνται με βάση την αξία τους, αλλά με βάση το όριο των απευθείας ανάθεσης. Αναλύονται τις συμβάσεις μέσω Τεχνητής Νοημοσύνης οδηγούμαστε στο συμπέρασμα ότι οι συμβάσεις περιλαμβάνουν ότι χωράει στο όριο των αναθέσεων και όχι τις απαιτούμενες ενέργειες για να λάβει ένας δήμος μια ολοκληρωμένη υπηρεσία. (για να δείτε την Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου κάντε κλικ εδώ). Παράλληλα, η εγκύκλιος ξεκαθαρίζει ότι απαγορεύεται η τεχνητή κατάτμηση συμβάσεων με σκοπό την αποφυγή των διαγωνιστικών διαδικασιών, πρακτική που χαρακτηρίζεται ευθέως αντίθετη τόσο στο γράμμα όσο και στο πνεύμα του νόμου. Τονίζεται ακόμη ότι, παρότι η αναθέτουσα αρχή έχει τη διακριτική ευχέρεια να απευθύνει πρόσκληση ακόμη και σε έναν μόνο οικονομικό φορέα, η επιλογή αυτή οφείλει να είναι επαρκώς αιτιολογημένη και να στηρίζεται σε σαφή και αντικειμενικά κριτήρια.
Ωστόσο, η πραγματική έκταση και ποιότητα του προβλήματος αποτυπώνεται με μεγαλύτερη καθαρότητα στην έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία εστιάζει ειδικά στη λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν, ως δείγμα, 31 ΟΤΑ α΄ βαθμού, 4 ΟΤΑ β΄ βαθμού, 2 νομικά πρόσωπα αυτών και 9 νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Το χρονικό διάστημα που καλύπτει ο έλεγχος αφορά συμβάσεις που συνήφθησαν από 1.1.2021 έως 30.4.2022 με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης ή της διαπραγμάτευσης, χωρίς να έχει προηγηθεί προσυμβατικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Τα ευρήματα της έκθεσης είναι ιδιαιτέρως ανησυχητικά. Καταρχάς, διαπιστώνεται ότι στους ελεγχόμενους φορείς –και ιδίως στους δήμους– πραγματοποιούνται συχνές αναμορφώσεις προϋπολογισμών κατά τη διάρκεια του έτους, είτε με ένταξη νέων δαπανών είτε με αναπροσαρμογή ήδη εγγεγραμμένων ποσών. Οι αναμορφώσεις αυτές καταλήγουν, πολύ συχνά, να κινούνται ακριβώς στο ανώτατο επιτρεπόμενο όριο των απευθείας αναθέσεων ή ελάχιστα κάτω από αυτό, γεγονός που δημιουργεί σοβαρά ερωτήματα ως προς τον πραγματικό προγραμματισμό των αναγκών.
Κατάτμηση συμβάσεων…
Ιδιαίτερα χαρακτηριστική είναι η πρακτική της κατάτμησης συμβάσεων, η οποία εντοπίζεται συστηματικά σε συγκεκριμένα αντικείμενα, όπως οι επισκευές και συντηρήσεις δημοτικών οχημάτων. Δαπάνες που εμφανίζονται ως έκτακτες και απρόβλεπτες, και ανατίθενται μέσω ευέλικτων διαδικασιών που προβλέπονται ειδικά για τους ΟΤΑ, θα μπορούσαν στην πραγματικότητα να έχουν προγραμματιστεί και κοστολογηθεί. Παρότι η χρήση αυτών των διατάξεων μπορεί να είναι τυπικά νόμιμη, η συστηματική και ευρεία εφαρμογή τους πλήττει την αρχή της οικονομικότητας και ακυρώνει στην πράξη τον ανταγωνισμό.
Ενδεικτικό είναι το παράδειγμα δήμου που προχώρησε σε 14 απευθείας αναθέσεις έργων με τίτλο «Κατασκευή δικτύου ύδρευσης» σε ισάριθμους οικισμούς, συνολικού ύψους 400.360,63 ευρώ, σε μόλις τρεις αναδόχους. Όλες οι συμβάσεις υπεγράφησαν μέσα σε λίγες ημέρες, από 21 έως 24 Δεκεμβρίου 2021, με εκπτώσεις που κυμάνθηκαν από 0 έως 2%. Την ίδια στιγμή, σε αντίστοιχο έργο του προηγούμενου έτους, για το οποίο είχε διεξαχθεί κανονικός διαγωνισμός, η προσφερόμενη έκπτωση έφτασε το 61%. Η σύγκριση αυτή αποτυπώνει με τον πιο γλαφυρό τρόπο το οικονομικό κόστος της καταχρηστικής προσφυγής στις απευθείας αναθέσεις.
Το επείγον, το απρόβλεπτο και η υπερσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων
Ένα ακόμη κρίσιμο εύρημα αφορά τη σύγχυση –ή τη σκόπιμη ταύτιση– των εννοιών του «επείγοντος» και του «απρόβλεπτου». Σύμφωνα με την έκθεση, σε πολλές περιπτώσεις η ανάγκη μπορεί να είχε καταστεί επείγουσα, χωρίς όμως να είναι απρόβλεπτη, ή και το αντίστροφο. Μεγάλο μέρος των αναθέσεων που έγιναν με επίκληση του κατεπείγοντος θα μπορούσε να είχε ενταχθεί στον τακτικό προγραμματισμό και να ανατεθεί μέσω ανοικτών ή κλειστών διαγωνισμών.
Ιδιαίτερη ανησυχία προκαλούν και οι περιπτώσεις παράκαμψης ακόμη και της απλοποιημένης διαδικασίας. Σε ορισμένους δήμους διαπιστώθηκε ότι ο δήμαρχος συγκεντρώνει υπέρμετρες αρμοδιότητες, υποβάλλοντας ο ίδιος το πρωτογενές αίτημα για ανάληψη υποχρέωσης ή παρεμβαίνοντας στη λειτουργία των διοικητικών υπηρεσιών. Σε άλλες περιπτώσεις, μελέτες ανατίθενται σε εξωτερικούς συνεργάτες παρακάμπτοντας πλήρως τις τεχνικές υπηρεσίες, γεγονός που εγείρει ζητήματα νομιμότητας αλλά και ουσιαστικής επάρκειας.
Το πονηρό εύρημα του «ομοειδούς αντικειμένου»
Η έκθεση καταγράφει επίσης φαινόμενα πολλαπλών αναθέσεων με ομοειδές αντικείμενο στον ίδιο ανάδοχο, με το συνολικό ποσό να υπερβαίνει τις 300.000 ευρώ. Μέσω αυτής της πρακτικής παρακάμπτεται ο προσυμβατικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στον οποίο θα υπαγόταν η σύμβαση αν είχε συναφθεί ενιαία. Πρόκειται για μια μεθοδική αποδυνάμωση των μηχανισμών ελέγχου, που πλήττει τη διαφάνεια και ενισχύει τη συγκέντρωση έργων και υπηρεσιών σε περιορισμένο αριθμό αναδόχων.
Ανεπάρκεια ανθρώπινου δυναμικού
Σημαντικές είναι και οι παρατηρήσεις σχετικά με την επάρκεια του ανθρώπινου δυναμικού. Σε αρκετές περιπτώσεις, το προσωπικό που είναι επιφορτισμένο με την προετοιμασία και εκτέλεση των συμβάσεων είτε δεν είναι αρμόδιο είτε δεν διαθέτει την απαιτούμενη κατάρτιση. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η σύνταξη τεχνικών εκθέσεων από διευθύνσεις άσχετες με το αντικείμενο ή η εκπόνηση μελετών από υπαλλήλους χωρίς την αντίστοιχη ειδικότητα.
Παράλληλα, το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι, αν και οι φορείς ισχυρίζονται πως διενεργούν έρευνα αγοράς, στις περισσότερες περιπτώσεις αυτός ο ισχυρισμός δεν μπορεί να επαληθευτεί, καθώς δεν προσκομίζονται συγκριτικά οικονομικά στοιχεία. Η επίκληση της «καλής συνεργασίας» με έναν ανάδοχο δεν απαλλάσσει την αναθέτουσα αρχή από την υποχρέωση επανεξέτασης της καταλληλότητας και διερεύνησης της αγοράς.
Συνθήκες «προτίμησης» και αδειαφάνειας
Ενδεικτικό είναι το παράδειγμα αναδόχου στον οποίο, μέσα σε λιγότερο από δύο μήνες, ανατέθηκαν 20 συμβάσεις συνολικής αξίας σχεδόν 120.000 ευρώ, ενώ σε βάθος τετραετίας του ανατέθηκαν συνολικά 83 συμβάσεις αξίας άνω των 927.000 ευρώ για ομοειδή αντικείμενα. Πρόκειται για πρακτική που δημιουργεί συνθήκες εξάρτησης και ακυρώνει κάθε έννοια ανταγωνισμού.
Τέλος, ιδιαίτερη σημασία έχει το γεγονός ότι αντιρρήσεις που διατυπώνονται από την αντιπολίτευση στα συλλογικά όργανα ή ακόμη και από προϊσταμένους οικονομικών υπηρεσιών συχνά δεν καταγράφονται ή δεν απαντώνται επαρκώς στις τελικές αποφάσεις. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μάλιστα, δαπάνες εξοφλήθηκαν κατόπιν εντολής δημάρχου, παρά τις ρητές επιφυλάξεις των αρμόδιων υπηρεσιών.
Συνολικά, τα στοιχεία συνθέτουν μια εικόνα συστηματικής θεσμικής χαλάρωσης, όπου η απευθείας ανάθεση από εξαίρεση τείνει να μετατραπεί σε κανόνα. Η εγκύκλιος του υπουργείου Ανάπτυξης συνιστά μια αναγκαία αλλά όχι επαρκή παρέμβαση. Χωρίς ουσιαστικό έλεγχο, ενίσχυση της διαφάνειας και πολιτική βούληση για σύγκρουση με παγιωμένες πρακτικές, το «πάρτι» των απευθείας αναθέσεων κινδυνεύει να συνεχιστεί εις βάρος του δημοσίου συμφέροντος.
Επιμύθιο
Η εικόνα που προκύπτει από τα διαθέσιμα στοιχεία και τα ευρήματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν αφήνει περιθώρια παρερμηνειών. Η απευθείας ανάθεση, ένα εργαλείο που θεσπίστηκε για να καλύπτει εξαιρετικές και πραγματικά επείγουσες ανάγκες της δημόσιας διοίκησης, έχει σε μεγάλο βαθμό απωλέσει τον εξαιρετικό της χαρακτήρα και τείνει να εξελιχθεί σε μηχανισμό συστηματικής παράκαμψης των κανόνων διαφάνειας και ανταγωνισμού. Ιδίως στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, η πρακτική αυτή φαίνεται να έχει ενσωματωθεί στη διοικητική καθημερινότητα, συχνά με τη μορφή «κανονικότητας» και όχι απόκλισης.
Το πρόβλημα, ωστόσο, δεν είναι μόνο λογιστικό ή νομικό. Είναι βαθιά πολιτικό και θεσμικό. Όταν οι διαγωνιστικές διαδικασίες υποκαθίστανται από κατατμήσεις, επείγοντα χωρίς απρόβλεπτο χαρακτήρα και επαναλαμβανόμενες αναθέσεις στους ίδιους αναδόχους, τότε υπονομεύεται η εμπιστοσύνη των πολιτών στη διοίκηση και αποδυναμώνονται οι μηχανισμοί λογοδοσίας. Η οικονομική ζημία για το Δημόσιο, όπως αποδεικνύεται και από τα συγκριτικά παραδείγματα εκπτώσεων, είναι απλώς η πιο ορατή συνέπεια μιας ευρύτερης θεσμικής φθοράς.
Οι εγκύκλιοι και οι διευκρινίσεις, όσο αναγκαίες κι αν είναι, δεν αρκούν από μόνες τους. Απαιτείται συστηματικός έλεγχος, ενίσχυση των ελεγκτικών μηχανισμών, πραγματική καταγραφή και απάντηση των αντιρρήσεων στα συλλογικά όργανα, αλλά και επένδυση σε επαρκές και καταρτισμένο ανθρώπινο δυναμικό. Κυρίως, όμως, απαιτείται πολιτική βούληση ώστε οι κανόνες να εφαρμόζονται όχι επιλεκτικά, αλλά καθολικά.
Σε διαφορετική περίπτωση, η απευθείας ανάθεση θα συνεχίσει να λειτουργεί ως βολικό εργαλείο διαχείρισης και ισχύος, με το κόστος να μετακυλίεται διαρκώς στους πολίτες και στη δημοκρατική λειτουργία των θεσμών. Και τότε, το πραγματικό ερώτημα δεν θα είναι πόσες απευθείας αναθέσεις έγιναν, αλλά πόση θεσμική αξιοπιστία έχει χαθεί στον δρόμο.
